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各地控煙舉措相繼出臺 普遍面臨難執行困境(圖)

時間:2011/5/4
 
朱慧卿繪
朱慧卿繪
日前,遼寧省沈陽市振興街第二小學舉行“校園遠離香煙”主題活動。當天,千余師生親手制作并懸掛禁煙標志,杜絕香煙進入校園。沈樂洵攝(人民圖片)
  日前,遼寧省沈陽市振興街第二小學舉行“校園遠離香煙”主題活動。當天,千余師生親手制作并懸掛禁煙標志,杜絕香煙進入校園。

  【新聞背景】 據2011年1月中國疾控中心等部門聯合發布的評估報告《控煙與中國未來》顯示,雖然我國于2003年11月簽署了《世界衛生組織煙草控制框架公約》,2006年1月正式生效后就開始控制吸煙,但5年來成效微弱,吸煙率居高不下,控煙履約績效得分偏低,與公約要求差距巨大。目前,全國尚有3.56億煙民,與2002年相比幾乎沒有變化,遭受二手煙危害的人群更是高達7.38億。

  控煙的話題,已經在公共范圍內掀起數輪熱議。3月14日,十一屆全國人大四次會議審查批準的“十二五規劃綱要”明確提出“全面推行公共場所禁煙”。由衛生部出臺、5月1日起施行的《公共場所衛生管理條例實施細則》(以下簡稱《細則》)第十八條明確規定:室內公共場所禁止吸煙。

  與此同時,“控煙勸導員”、地方立法等一系列措施也相繼出臺或在醞釀中??匱潭嗄?,為何收效甚微?

  1.“雷聲”雖然大 “雨點”待觀察

  各地出臺一系列新舉措,但成效如何尚不明朗

  “對不起先生,這里不能吸煙?!蔽獯貉嗍嗆穎筆∈易幸患頁械摹翱匱倘暗莢薄?,一旦發現有人在超市內抽煙,她就上前勸阻。今年3月份,石家莊市共培訓了5000名專兼職“控煙勸導員”,這些人主要是公共場所的服務員、保潔員、引導員、迎賓員等。此外,該市還印制了2萬張宣傳海報,制作了5000個禁煙標識,下發至各類公共場所,張貼上墻。石家莊市愛衛辦副主任王鵬飛透露,目前“控煙勸導員”只在市區實行,可能很快會向各縣(市)全面推廣。

  我國于2003年11月簽署的《世界衛生組織煙草控制框架公約》自2006年1月正式生效后,政府建立了相應的公約履約機制,衛生部成立了專門的履約領導小組,控制吸煙成為政府一項重要職責。在北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會等重大活動中,政府提出并通過多種措施基本實現了“無煙奧運”、“無煙世博”、“無煙亞運”的目標。全國各地紛紛響應日益高漲的控煙呼聲,一些控煙舉措相繼出臺,懲罰力度也不可謂不大。

  3月23日,49歲的陳某在上海地鐵3號線虹口足球場站臺尾部電纜井內抽煙時被發現,警方依據《中華人民共和國消防法》的有關規定對陳某行政拘留了3天,這是上海警方開出的首張吸煙罰單。據了解,上海地鐵部門在一周時間內已勸阻吸煙乘客600余人次。上海警方表示,將加大對不服從禁煙勸告或在重點區域吸煙乘客的執法力度。

  在黑龍江省哈爾濱市,一項關于控煙的地方立法日前提請市人大常委會審議,如果能夠通過,該市將對吸煙者與違反規定的禁煙場所管理者予以從重懲罰。條例草案劃定的禁煙范圍不僅包括公共場所,還包括工作場所與公共交通工具等。

  然而,在各地出臺控煙舉措的同時,“雷聲大、雨點小”的擔心不絕于耳?!胺ü媸嗆玫?,深得民心,但關鍵是如何貫徹執行好?!痹詰彌跏杏型鎏ǹ匱燙趵?,一位當地居民擔憂條例是否會形同虛設。

  這樣的擔心不無道理。據統計,截至2010年,我國已經有154個地級城市發布了本地區部分公共場所禁止吸煙的規定,約占全國地級及以上城市的半數。但從整體來看,這些地方法規的實施效果并不理想,大都淪為一紙空文。北京市愛衛會承認,由于沒有規定有效的執法主體,北京有關控煙的法規生效十余年間尚未處罰過一個人。據湖北武漢市媒體報道,該市禁煙條例實行5年多來也沒有開出一張罰單。

  2.禁令要落地 關鍵要具體

  缺少具體的懲罰細則,控煙面臨執法難題

  控煙措施難以執行,或者執行難以到位,是各地普遍面臨的困境。

  在石家莊市,按照《石家莊市市區公共場所禁止吸煙的規定》的明確要求,違反規定在公共場所吸煙的,應當予以制止,并處以10元???。10元雖說不是大數目,卻也難以執行,主要在于取證不易,手機拍照等均不能作為證據。

  此外,勸導員在遇到熟人時往往由于“人情障礙”而不好意思阻止對方吸煙,有時就會“睜一只眼、閉一只眼”,任其違反規定而裝作沒有看見;在對陌生的吸煙者進行勸導時又往往不被理解,甚至會遭遇白眼、辱罵。

  同時,由于缺少具體的懲罰細則,無法對違反者進行行之有效的責罰,加之懲罰力度偏低,執法主體模糊,人員數量有限等客觀原因,控煙執法面臨非常大的執法難題。

  中國政法大學法治政府研究院教授王敬波認為,造成控煙條款難以落實的原因既有我國傳統文化中“煙酒不分家”,煙草是主要社交手段之一;也有市場經濟發展中煙草業在國家稅收體系中占有重要地位的障礙;還有法律認識和執行監管方面的誤區,有些人認為吸煙是公民的權利,主要靠吸煙者的自覺,國家無權加以限制。

  新出臺的《細則》雖然明確了禁止在室內公共場所吸煙,但在一些具體問題上仍存在疑問。首先,對于“公共場所”的范圍沒有明確界定,尤其是公眾關心的“公共場所是否包含辦公室”沒有明確說明。同時,《細則》并沒有任何有關禁煙內容的追責和懲戒條文,使得“禁煙”成了“無力的枷鎖”。此外,《細則》中關于執法單位只是籠統地提到“衛生行政部門”,但國家控煙辦公室主任楊功煥認為,衛生行政部門顯然并不具備很好的執行力,“而且,從法律層面說,衛生部的這個《細則》也是一個層級比較低的法?!?/P>

  如何讓控煙措施真正“落地”,最重要的是把制度具體化。

  相對而言,哈爾濱的控煙立法就比較具體。該市擬規定,在旅館的住宿房間、餐飲場所的單間餐廳吸煙的,旅館或者餐飲場所的經營者可以按照旅館的日住宿費、該次餐飲消費額的一倍收取清潔勞務費。出租車駕駛員在車內吸煙的,乘客有權拒付車費;乘客在出租車內吸煙的,出租車駕駛員有權阻止乘客吸煙或者勸其離開。

  盡管如此,該立法能否收到好的執行效果,仍是未知數。

  3.有效控煙草 決心很重要

  須樹立正確控煙觀念,強化公共場所管理者法律責任

  按照《世界衛生組織煙草控制框架公約》要求,我國政府應于今年1月9日在室內公共場所、工作場所和公共交通工具中實現完全無煙。然而,在一些餐館、酒店等公共場所,吸煙者仍然不在少數?!拔裁床蝗貿檠?,我在這里消費,抽煙難道不是我的權利嗎?”在北京市東直門的一家餐館,一名消費者和前來勸導的服務員發生爭執。

  “樹立正確的控煙觀念是當務之急?!蓖蹙床ㄋ?,“當前控煙的關鍵不是改變吸煙者的個人習慣,而是?;げ晃陶卟皇芏盅痰奈:?。需要在社會上營造濃郁的社會氛圍,同時,需要調動全民,尤其是不吸煙者免受二手煙危害的權利意識,強調公民的監督權,監督公共場所的管理者和煙民遵守法律規定,積極行使舉報的權利,應規定在每個公共場所都張貼舉報電話等”。

  強化公共場所和工作場所的管理者的法律責任,也是控煙的必要手段。專家建議,通過宣傳等方式,培養餐館、娛樂場所等公共場所的經營者執行控制吸煙法律的意識。對于不履行控煙責任的經營者和管理者,衛生行政部門要嚴加處理。

  王敬波說,現實中,政府的監督難以奏效的原因還在于,在公共場所,“一支煙”的時間很短,調取證據比較難,這就更需要將經營者和管理者作為第一責任人。同時,還要通過宣傳等方式,提高管理者對凈化本場所空氣環境的認識。衛生行政部門要加大對違法的公共場所經營者和管理者的處罰力度。很多地方雖然頒布了控煙法規,但是多年沒有一起執行處罰的案例,是對法律嚴肅性、權威性的嚴重挑戰。

  “從長遠看,還需要注意切斷政府和煙草企業的利益鏈條,現在政企不分,政府是煙草行業的受益者,很難真正控煙?!蓖蹙床ㄈ銜?,政府還應該利用經濟手段,抑制煙草消費需求。其他國家的控煙實踐表明,提高煙草稅,上漲卷煙價格,可有效降低煙草消費量?!澳殼拔夜毯邪吧系慕】稻居鎩逃瀉】怠⒉蛔鬩遠暈陶卟饗緣木炎饔?。督促其產生戒煙的打算,還要標注更明顯的圖片等警示標志。遏制煙草危害的一個關鍵要素,是禁止各種形式的煙草廣告、促銷和贊助活動?!?/P>

  此外,戒煙建議和支持系統也有待強化。超過九成的受訪煙民表示因為自己嘗試戒煙時遇到很多困難,但是無法得到任何援助,更未接受過戒煙治療,因此復吸比例非常高。從這個角度而言,控制煙草,不管對煙民還是政府而言,都要付出更大的決心。

 
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